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《监督法》的基本原则

2012-08-01 11:30 作者:admin 来源:未知 阅读次数:

2007年1月1日实施的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称监督法),是我国人民代表大会制度建设史上的一件大事。它使各级人大常委会的监督工作更加规范化、程序化。为各级人大常委会行使监督权提供了强有力的法律保障。认真学习监督法,深刻领会其立法精神,对于人大常委会严格履行监督职责,具有很大的帮助和促进作用。

根据监督法规定,各级人大常委会行使监督职权,应当遵循的基本原则有五项,即:坚持党的领导原则、依法行使监督权原则、集体行使监督权原则、接受人民代表大会监督原则、公开原则。在五项原则中,坚持党的领导、依法行使职权和集体行使职权三大原则,对于长期从事监督工作的人大同志来说并不陌生。接受人民代表大会监督原则,是宪法和组织法确定的各级人大常委会对本级人民代表大会负责并报告工作的具体体现;公开原则,是宪法确立的人民主权原则的体现。监督法将这两项原则明确规定为人大常委会监督原则,这在人大常委会监督制度立法上还是第一次。

(一)坚持党的领导原则

监督法第三条规定的“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权,应当围绕国家工作大局,以经济建设为中心,坚持中国共产党的领导,坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和三个代表重要思想,坚持人民民主专政,坚持社会主义道路,坚持改革开放。”其核心就是坚持党的领导,这是人大常委会行使监督职权必须坚持的政治原则。坚持党的领导原则,在人大常委会监督工作中应该体现为:第一,要围绕国家工作大局开展监督。国家工作大局,就是党和国家在不同的发展阶段所制定的工作重点。这一工作重点,往往是以党的政策体现的。人大常委会监督工作,就要体现党和国家工作重点的政策意志,保证党的政策得以贯彻落实。因此,监督工作必须服从和服务于党和国家的中心工作。第二,监督工作要体现以经济建设为中心。监督工作选项目作决定,应以是否有利于促进经济发展为标准。凡是有利于经济发展的应予肯定给予保障,不利于经济发展或阻碍经济发展的,应切实的督促纠正。第三,监督工作要牢固树立党的领导观念。要自觉在党的领导下依法履行监督职责,监督工作中遇到的重大问题或涉及党主管的事项,人大常委会党组应及时向党委请示报告,对重大问题或党主管事项的处理,应在取得党委原则同意后按法定程序办理。

(二)依法行使职权原则

监督法第二条规定:“各级人民代表大会常务委员会依据宪法和有关法律的规定,行使监督职权。各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的程序,适用本法;本法没有规定的,适用有关法律的规定。”这就是依法行使职权原则的规定,也是人大常委会行使监督职权必须坚持的法制原则。

按照监督法的规定,依法行使职权原则的内容,主要包括:主体合法、对象合法、形式合法和程序合法四个方面。

1、主体必须合法

所谓监督的主体,就是指谁有权行使监督权。按照宪法和有关法律规定,各级人大和县级以上各级人大常委会都有对“一府两院”的监督权。因此,监督法要规范的监督主体或者说调整的范围,依法理应包括各级人大和县级以上各级人大常委会,才是完整的。但是,从监督法的全称看,是《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》,从监督法第一条立法的宗旨和目的看,是“为保障全国人民代表大会常务委员会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会依法行使监督职权。”因此,监督法规定的行使监督权的主体只能是县级以上各级人大常委会。各级人大只能依宪法和有关法律的有关规定行使监督职权。

监督法规定行使监督职权的主体只能是人大常委会,但并不等于委员长会议或主任会议、专门委员会、办事机构或工作机构在人大常委会监督工作中没有任何的作用。监督法总共有48个条文,其中有16个达1/3的条文对委员长会议、主任会议或专门委员会、办事机构和工作机构在监督工作中的职责作了规定。人大常委会行使监督权中的许多工作是由委员长会议、主任会议或专门委员会、办事机构和工作机构具体组织实施的。但这种作用与人大常委会行使监督权的作用的性质是不同的。应当明确一点,就是是否行使监督权,对某一事项行使监督权,对监督中有关的问题的处理是否作出的决定、决议,等等,只能由人大常委会决定,委员长会议或主任会议、专门委员会、办事机构或工作机构均无权决定,它们所起的作用只是协助人大常委会行使监督职权。

2、监督的对象必须合法

所谓监督的对象,是指人大常委会有权对谁和哪些事项进行监督。根据监督法第五条、第三十条、第三十五条、第四十四条的规定,人大常委会的监督对象主要有:①本级人民政府、人民法院和人民检察院;②本级人民政府、人民法院和人民检察部分领导人;③下一级人大及其常委会,但只限于撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规或不适当的决定、决议,不能对下一级人大及其常委会的其他方面进行监督;④本级人民政府部门,但也只限于行使质询权方面的监督。

有个问题应该明确,就是上级人大常委会开展监督活动时,往往会对下一级“一府两院”工作进行检查,是否也对下一级“一府两院”行使监督职权?这种检查活动并不是对下一级“一府两院”行使监督权,而是通过对下一级“一府两院”工作情况的检查,有利于全面了解本级“一府两院”工作的情况,有助于上级人大常委会对本级“一府两院”检查情况作出准确的评价,这只是一种协助检查,不是在接受监督。监督法第二十五条规定的全国人大常委会和省级人大常委会可以委托下一级人大常委会对有关法律法规在本行政区域内实施情况进行检查,也属于这种性质。

3、监督的方式要合法

所谓监督的方式,是指人大常委会通过哪些途径来实现监督权。监督法第二章至第八章对各级人大常委会行使监督权的方式作了具体规定,概括起来主要有7种方式,即:①听取和审议“一府两院”的专项工作报告;②审查和批准决算,听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告,听取和审议审计工作报告;③法律法规实施情况的检查;④规范性文件的备案审查;⑤询问和质询;⑥特定问题调查;⑦撤职案的审议和决定。因此,人大常委会行使监督权,只能按监督法规定的7种形式进行,不应再探索创新。

4、监督的内容和程序要合法

监督法第二章至第八章对监督的形式及其内容和程序作了具体的规定。从监督法的整体内容来看,监督法主要还是从程序方面,对各级人大常委会行使监督权进行规范,是一部程序法。

(三)集体行使职权原则

监督法第四条规定:“各级人民代表大会常务委员会按照民主集中制的原则,集体行使监督职权。”这是人大常委会集体行使监督职权原则的法律依据,也是人大常委会行使监督职权必须遵循的组织原则。这一原则要求,人大常委会的监督工作,必须充分发扬民主,广泛听取人民群众意见,在充分体现人民群众的利益和要求的基础上,始终坚持集体讨论问题,严格按程序集体决定问题。经过集体审议,民主讨论后,需要作出决议或决定时,依法定程序进行表决,得到全体组成人员过半数赞成的,才能作出决定或决议。但应明确的是,作为常委会组成人员的个人,不是行使监督权的主体,其所参加的一些监督活动,所提出的的建议、批评和意见,不能代替人大常委会作出具有法律效力的决议或决定。集体行使职权原则,贯穿监督工作的始终。

(四)接受人民代表大会监督原则

监督法第六条规定:“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况,应当向本级人民代表大会报告,接受监督。”这一规定,是以宪法、组织法等有关法律的规定为据的。这种监督体现在,全国人民代表大会有权改变或撤销全国人大常委会不适当的决定,选举产生并有权罢免全国人大常委会组成人员;县级以上地方各级人民代表大会,有权改变或撤销本级人大常委会不适当的决定,选举产生并有权罢免本级人大常委会的组成人员,等等。人民代表大会对本级人大常委会的监督,当然包括对常委会行使监督权的监督。这种监督主要体现在监督法规定的常委会应将监督工作情况,向本级人大代表通报。人大常委会行使监督权必须接受人民代表大会监督的原则,解决了长期以来人大常委会监督工作实践中存在的它自己受不受监督,谁来监督的疑问。

为使人大常委会行使监督权必须接受人民代表大会监督的原则落到实处,监督法作了具体规定:1、常委会听取的专项工作报告及审议意见,“一府两院”对审议意见研究处理情况或执行决议情况的报告,应向本级人大代表通报;2、常委会听取计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告及审议意见,人民政府对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告,应向本级人大代表通报;3、常委会的执法检查报告及审议意见,“一府两院”对审议意见研究处理情况的报告,应向本级人大代表通报。

至于以何种形式何时通报,法律没有作强制性规定,可以是每一监督活动结束后,以公报、报纸或其他新闻媒体或者寄送的形式向代表通报。这些规定,保障人大代表的知情权,便于人大代表对常委会工作的监督。

(五)公开原则

监督法第七条规定:“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况,向社会公开。”各级人大常委会行使监督权要向社会公开是我国法律第一次明确规定。

监督法规定的公开原则,是宪法确立的人民主权原则的体现。各级人大常委会是人民代表大会的常设机关,依宪法的规定,必须要接受人民的监督。人民对国家事务、社会事务和经济文化事业的管理,享有知情权、参与权和监督权。要保障人民对权力机关的监督,各级人大常委会行使监督职权,就应当向社会公开。因此,知情权是人民行使参与权、监督权的前提和保证。否则,宪法确立的人民主权原则,就是一句空话。

人民群众在人大常委会监督工作中有没有作用?有作用。监督法第十一条规定:常委会听取和审议专项工作报告前,常委会办事机构应当将各方面对该项工作的意见汇总,交由本级“一府两院”研究,并在专项工作报告中作出回应。“各方面的意见”当然包括人民群众提出的意见,经汇总交由“一府两院”研究,并在向人大常委会所作的报告中对人民群众所提的意见,应有所回答。

但是,公开原则的体现也是有限制的,并不是人大常委会行使监督职权的所有情况都必须向社会公开。对所涉及国家秘密和依法应受保护的商业秘密、个人隐私、未成年人的保护不宜公开外,其他有关监督的议题、内容、方式、程序,作出监督的决定、决议以及对监督问题研究处理的情况,原则上都应当向社会公开。

基于公开原则的要求,监督法体现公开原则的规定,主要有:监督法第十四条第二款、第二十条第二款、第二十七条第二款规定,即人大常委会行使监督职权的情况,凡是向本级人大代表通报的内容,必须同时向社会公布,接受人民监督。除此三条之外,监督法对公开原则的规定还增加了两条,即:第八条第二款规定:常委会听取和审议专项工作报告的年度计划,经委员长会议或主任会议通过,印发常委委员会组成人员并向社会公布;第二十三条第一款规定:常委会年度执法检查计划,经委员长会议或主任会议通过,印发常务委员会组成人员并向社会公布。